W postępowaniach o roboty budowlane kosztorys może pełnić różne role: inwestorski (art. 34 p.z.p.) służy do ustalenia wartości zamówienia, aofertowy do kalkulacji ceny. Ich rodowód tkwi w prawie cywilnym: wynagrodzeniu kosztorysowym i ryczałtowym (art. 629 i n. k.c.). To jak specyfikacja warunków zamówienia definiuje rozliczenia przesądza o tym czy kosztorys stanie się elementem treści oferty czy przedmiotowym środkiem dowodowym.
Wynagrodzenie kosztorysowe opiera się na zestawieniu planowanych prac i przewidywanych kosztów. Kosztorys powstaje co do zasady przed zawarciem umowy i staje się podstawą kalkulacji ceny. W modelu ryczałtowym cena jest z góry ustalona, choć specyfikacja warunków zamówienia bywa mieszana: część pozycji rozliczana ryczałtem, część obmiarowo. Hybryda wpływa na to, czy kosztorys ma charakter zobowiązujący (treść oferty), czy jedynie ujawnia strukturę ceny.
Jeżeli zamawiający przewidział wynagrodzenie kosztorysowe, kosztorys dołączony do oferty współokreśla jej treść (art. 66 k.c.) i nie jest środkiem z art. 107 ani 128 p.z.p. Krajowa Izba Odwoławcza w orzeczeniu z dnia 6 kwietnia 2023 r. (Sygn. akt KIO 797/23.) potwierdziła, że kosztorys ofertowy jest elementem oświadczenia woli i nie podlega uzupełnieniu; podobnie w orzeczeniu KIO z dnia 21.10.2016 r. (Sygn. akt KIO 1909/16.) podkreśliła „merytoryczną” rolę kosztorysu. Specyfikacja warunków zamówienia wiąże wszystkich wykonawców i determinuje skutki braków.
Skoro kosztorys jest treścią oferty, dopuszczalne są jedynie korekty omyłek z art. 223 ust. 2 p.z.p. KIO 29 września 2021 r. (sygn. akt 2627/21). akcentuje, że o istotności omyłki decyduje kontekst realizacyjny; przykładem poprawialnej jest mylna jednostka (m³ zamiast m² – KIO 8.04.2014 r.). W razie braku kosztorysu lub pozycji – oferta podlega odrzuceniu (art. 225 ust. 1 pkt 5 p.z.p.), a specyfikacja warunków zamówienia nie może być omijana wezwaniem do uzupełnienia.
Gdy przy ryczałcie specyfikacja warunków zamówienia żąda kosztorysu, zamawiający powinien wprost wskazać, że to przedmiotowy środek dowodowy (art. 7 pkt 20 p.z.p.) podlegający wezwaniu z art. 107 ust. 2 p.z.p. Wówczas kosztorys służy potwierdzeniu zgodności świadczenia z opisem i porównywalności ofert; brak takiego zastrzeżenia oznacza, że wymóg kosztorysu staje się elementem treści oferty, a jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem – nawet przy rozliczeniu ryczałtowym.
Na etapie wyjaśnień ceny zamawiający może żądać kosztorysu (np. metodą szczegółową) jeżeli tak przewiduje wezwanie, a specyfikacja warunków zamówienia tego nie wyklucza. KIO wskazuje, że kosztorys szczegółowy wymaga staranności i błędy ocenia się restrykcyjnie. Brak wyceny pozycji różni się od zaoferowania „0 zł”: puste rubryki kosztorysu to brak treści oferty, nie zaś cena zerowa, nie podlegają negocjacji ani uzupełnieniu.
